A Previdência Social brasileira deixou de arrecadar 56% do seu potencial por causa de benefícios tributários, sonegação, inadimplência e contestações administrativas e judiciais em 2019. Isso significa que a cada R$ 100 de arrecadação potencial, apenas R$ 44 foram efetivamente recolhidos, segundo o estudo “Quem Financia a Previdência Social? Evidências Setoriais e Distributivas das Lacunas Tributárias no Brasil”, escrito por auditores da Receita Federal.
No levantamento, os auditores fiscais Marcelo de Sousa Silva, Juliana Lemos Martins Casagrande e Guilherme Dal Pizzol compararam a arrecadação real com a de um cenário hipotético em que todo trabalhador brasileiro contribuísse como empregado celetista. Os cálculos consideram o ano-base de 2019 e excluem o setor da administração pública.
Segundo o artigo, dos R$ 56 de cada cem que deixaram de ser arrecadados, metade (R$ 28) vem das imunidades constitucionais, dos regimes especiais como o MEI e de outros tratamentos previstos em lei.
Já as sonegações — quando não é feita a declaração — e as subdeclarações — quando se informa menos do que se ganha realmente — somaram R$ 22 que deixaram de ser arrecadados de cada R$ 100. Outros R$ 6 são dívidas que a Previdência Social já identificou — declaradas pela própria empresa ou cobradas pela Receita Federal —, mas que não foram pagas ou estão sendo contestadas no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) ou na Justiça.
De cada R$ 100 que a Previdência poderia ter arrecadado em 2019
| Destino | Valores a cada R$ 100 | O que é |
| O que foi recolhido | R$ 44 | A arrecadação efetiva: R$ 375 bilhões em 2019 |
| O que a lei não cobrou | R$ 28 | Imunidades constitucionais, MEI, Simples Nacional e outros benefícios previstos na legislação |
| O que não foi declarado | R$ 22 | Quando não é feita a declaração ou quando se informa menos do que se ganha realmente |
| O que foi contestado ou não foi pago | R$ 6 | Valores cobrados que estão sendo contestados no CARF ou na Justiça, ou lançados e não quitados |
| Total | R$ 100 | O que a Previdência arrecadaria se todo trabalhador do país contribuísse como CLT |
Fonte: estudo “Quem Financia a Previdência Social? Evidências Setoriais e Distributivas das Lacunas Tributárias no Brasil”, de Marcelo de Sousa Silva, Juliana Lemos Martins Casagrande e Guilherme Dal Pizzol, auditores fiscais da Receita Federal e membros da Equipe Tax Gap da RFB. Revista de Estudos Tributários e Aduaneiros, 2026.
Portanto, o que a Previdência deixa de arrecadar (R$ 28) pelo próprio desenho legal do sistema, como o MEI, é equivalente ao que deixa de ser recolhido (R$ 28) por descumprimento, como sonegação, subdeclaração, contestações e inadimplência. Ou seja, aqueilo que a lei deixa de recolher — nomeado pelos autores de gap de política — não fica só na Previdência.
— O crescimento do MEI, que já alcançou a marca de 18 milhões de trabalhadores, tem impacto triplo. Impacta não apenas no gap de política dos tributos previdenciários, mas nos gaps de política dos tributos sobre renda da pessoa jurídica e da renda da pessoa física — explica Marcelo de Sousa Silva, auditor fiscal da Receita Federal, autor principal do artigo dos gaps previdenciários.
Isso significa que cada trabalhador que migra da carteira assinada para o MEI reduz três arrecadações ao mesmo tempo: a da Previdência Social, a do Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF) e a do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ).
A base que encolhe
O modelo brasileiro de custeio depende justamente da fonte que vem sendo esvaziada. Em 2023, 53% do financiamento da Seguridade Social veio de tributos sobre a folha de salários: R$ 589,59 bilhões de um orçamento de R$ 1,12 trilhão, segundo o estudo. O restante veio de tributos sobre bens e serviços, como Cofins e PIS (R$ 382,86 bilhões), e sobre a renda, como a CSLL (R$ 148,91 bilhões).
Essa base, aponta o artigo, vem sendo corroída pela informalidade persistente, pela expansão do trabalho em plataformas digitais, pela terceirização, pela pejotização das relações de trabalho e pela difusão de regimes tributários especiais.
— Os rendimentos de todos esses trabalhadores pagam menos contribuição previdenciária que os empregados pelo regime da CLT — explica o auditor fiscal Marcelo.
O MEI é um dos motores dessa transformação. Em 2019, 51% dos trabalhadores que se registraram como microempreendedores individuais eram celetistas antes da migração, segundo pesquisa do Banco Mundial.
O que vem pela frente
O artigo é a primeira etapa de um projeto mais amplo. Um relatório oficial da Receita Federal sobre o tax gap previdenciário — diferença entre o que a Previdência Social poderia arrecadar e o que efetivamente arrecada — ainda será publicado.
Segundo o Fisco, o estudo maior seguirá metodologia semelhante à adotada nas análises sobre tributos incidentes no consumo, como PIS e Cofins, e sobre o lucro das empresas, como IRPJ e CSLL.
— Com relação à estimativa do tax gap previdenciário, pretendemos publicar um relatório oficial completo em breve. Nossa agenda futura prevê (análise) com histórico de anos mais recentes (que 2019), ampliar a segmentação para 68 setores (econômicos), e mais adiante quebrar cada setor por regime previdenciário — diz o auditor fiscal Marcelo de Sousa Silva.
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